Rede voor NEPROM, Wassenaar, 15 mei 2003

De deugd berust op verwachtingen omtrent de deugdzaamheid van anderen.
De ondeugd trouwens ook, maar dan gaat het om de inschatting van andermans ondeugden. Fatsoen en onfatsoen zijn dus niet alleen individuele karaktereigenschappen, ze hebben ook collectieve aspecten in het spel en tegenspel van de onderlinge verwachtingen. Die stellingen zijn nader toe te lichten aan het voorbeeld van de kartelvorming dat de laatste tijd, vooral in de bouw, weer heel actueel geworden is.
Er is een groot probleem met een prijskartel, zelfs als het niet onwettig is, zoals in Nederland waar het gedoogd werd tot in de jaren negentig. Toen begon de EU een scherper beleid te voeren om de vrije mededinging te waarborgen.. In beginsel werkt het kartel bij unanimiteit. En in beginsel moet het kartel alle ondernemingen in de bedrijfstak omvatten. Eén enkele tegenstemmer of één enkele buitenstaander kan immers dreigen om het kartel te onderbieden. Dat dreigement is des te overtuigender, omdat het kartel een ruime winstmarge aanhoudt, daar is het om begonnen. Dus kan de afvallige onder het karteltarief gaan en nog boven zijn kostprijs blijven. Houden de andere leden van het kartel vast aan hun prijs, dan gaan alle opdrachten op de markt naar deze afvallige en kan hij de overige firma’s in de branche opkopen om zijn aangezwollen orderportefeuille te helpen uitvoeren. Dat zullen die andere ondernemers niet afwachten en ook zij zullen onder de kartelprijs gaan zitten.

De economische theorie van de kartels kan zo fraai bewijzen dat kartels niet mogelijk zijn, dat het geheel onbegrijpelijk wordt dat ze er wel zijn en zich soms ook nog een tijdlang weten te handhaven. Wanneer een kartel bovendien, zoals in het huidige Nederland, onder geheimhouding moet opereren, wordt de handhaving van de prijsafspraken nog moeilijker. Een geheim kan alleen bestaan zolang geen van de ingewijden het verklapt. Het kan dus alleen bewaard blijven bij strikte unanimiteit. In een onderneming raken op den duur een aantal mensen ervan op de hoogte, die maar in heel geringe mate delen in de voordelen van het groot geheim: secretaresses, boekhouders, accountants…
Het zou niet zo moeilijk moeten zijn voor iemand die toch al vermoedt dat er in de branche geheime afspraken gelden, om een ingewijde ondergeschikte aan de praat te krijgen. Zo’n welingelichte medewerker heeft allicht een motief of een grief om eigener beweging de kwestie aan de grote klok te hangen.
Waarom gebeurt dat niet veel eerder?
Het is veel eerder gebeurd, maar blijkbaar trokken de gewaarschuwde instanties zich niet veel van aan van de alarmsignalen door boekhouders of directiesecretaresses. Sterker nog, de accountants die hun superieuren erop wezen kregen het parool om hun mond te houden. Er moet dus een ‘metakartel’ van accountants bestaan, die geheim houden dat ze de geheime malversaties van hun cliënten, geheim houden. En ook dat komt een keer uit.
Ook ambtenaren raakten van het groot en gezamenlijk geheim op de hoogte. Een paar ambtenaren zijn flagrant tegen de lamp gelopen wegens corruptie. Een veel groter aantal schuilt nu huiverend onder de mantel der liefde. Het zij zo.
Ze zijn in verleiding gebracht. ‘Fêteren en smeren’ noemde de parlementaire enquêtecommissie dat. Ik kan me daar iets bij voorstellen. Dat proces van corrumpering verloopt volgens het ‘flirtmechanisme’. Laat ik dat uitleggen.

In de liefde, in het verzet, in de corruptie weet je van tevoren niet wat je aan je partner hebt. Er zit een zeker risico in de eerste toenadering. Het gaat erom de tegenpartij ertoe te krijgen iets te doen waardoor die kwetsbaar wordt zodat de ander een volgende stap kan wagen en de enige niet is die zijn hoofd uitsteekt. In de hofmakerij is een frontale afwijzing hoogst pijnlijk. De meeste hofmakers laten het daar niet op aankomen. Ze doen een voorzichtige, vrijblijvende openingszet:
- ‘Leuke schoenen’ (E2-E4).
‘O ja vind je? Jij ziet er trouwens zelf ook goed uit’.
Dit vind ik al een zuiver geval van uitlokking. Een paar zetten verder zijn we bij:
- ‘ik zou het wel leuk vinden om eens verder te praten’.
Met als tegenzet: ‘ga mee een kop koffie drinken’.
Daarop kan nog steeds volgen: ‘Ik met jou? Ik kijk wel link uit.’
Maar die reactie wordt hier toch een stuk minder waarschijnlijk, want de ander heeft zich al kwetsbaar gemaakt voor een riposte als: ‘je moest toch zo nodig met mij doorpraten.’
Er was dus al van beide zijden ‘een stuk commitment’.

In een dictatuur weten de opposanten elkaar net zo te vinden. De een begint behoedzaam met een opmerking waarin iets meeklinkt van aarzeling over het heersend regime. De ander reageert met een opmerking die al wat kritischer kan worden uitgelegd. Na zet en tegenzet hebben beiden zich ongeveer evenveel bloot gegeven en houdt ieder de andere helft van de conversatie in onderpand tegen mogelijk verraad.

Ongeveer zo gaat ook dat fêteren en smeren in zijn werk. Het begint met een rondje aan de bar, dan een etentje, maar daarmee heeft de ontvangende partij zich nog niet echt kwetsbaar gemaakt. Een paar stappen verder zijn we in het bordeel. Waarom toch steeds weer het bordeel? Omdat het weliswaar niet onwettig is, het kan ook een ambtenaar zijn baan niet kosten, maar het is wel hogelijk gênant als zo’n bezoek bekend wordt. Al was het maar in de eigen gezinskring. Daarmee wordt iemand dus chantabel. De ander, de uitlokker, betaalt niet alleen de rekening, maar maakt zich op zeker moment ook kwetsbaar met zijn bedekte verzoeken om ambtelijke gunsten.

Ik ga er nog van uit dat al deze uitlokking tot liefde, verzet en corruptie verloopt met veel achterdocht en aarzeling . Maar misschien is dat allemaal allang achterhaald en noemt de dienstdoende functionaris tegenwoordig dadelijk naam, gironummer en gewenst bedrag. Om heel eerlijk te zijn: ik ben er niet bij geweest.

Waarom dachten de ondernemers die met elkaar het kartel in stand hielden dat het zo’n vaart niet zou lopen met overheidsingrijpen?
Waren ze niet op de hoogte van de theorieën van Hennipman, Samuelson, Buchanan, Olson over collectieve actie en publieke goederen? Misschien wel niet. Maar vakbondsleiders, samenzweerders, kartelbazen hebben diezelfde noties altijd heel goed met hun water aan gevoeld. Daar hoef je niet voor gestudeerd te hebben.

Om te beginnen is het verstandig om ondergeschikten die op de hoogte raken ofwel beter te belonen ofwel beter te bedreigen, liefst allebei. De beproefte maffia-methoden passen niet bij de eigentijdse bedrijfscultuur. Een ‘enforcer’ die tijdig afrekent met werknemers die hun mond voorbij praten zou hier al dadelijk in problemen komen met de ARBO-wet. Maar ook minder radicale intimidaties werken niet goed in Nederland: dreiging met ontslag en de waarschuwing ‘dat je nooit meer ergens aan de bak komt’ klinken niet erg overtuigend onder het Nederlands ontslagrecht (maar zijn ook niet helemaal ongeloofwaardig in een branche die tot dan toe een kartel in stand heeft weten te houden).

En hoe werden de ondernemers zelf in toom gehouden? Eén potentiële spelbreker op directieniveau was genoeg geweest, die had niet alleen alle aanbestedingen binnen kunnen halen, met een marge van 8,8% boven de kostprijs, hij zou ook nog zijn gevierd als de morele held van het nationale bedrijfsleven, die op zijn eentje een eind gemaakt had aan een geheime samenzwering van bedrijfsgenoten tegen het nationaal volksbelang.
Zijn collega’s zouden hem buiten het gehoor van de media uitmaken voor klikspaan en verrader. Nu ja, je kunt niet alles hebben.
Om als spelbreker niet geheel buiten spel gezet te worden moet je erop kunnen rekenen dat een geheim kartel, als het eenmaal onthuld wordt, inderdaad wordt opengebroken. Daar kun je in Nederland niet helemaal zeker van zijn. (Ik kom daar nog op terug). En je moet erop kunnen vertrouwen dat de markt inderdaad functioneert, dat de kopers de lagere prijzen van de spelbreker zullen verkiezen boven de hogere prijzen van het oude, vertrouwde kartel. Ook daar kun je in Nederland niet op bouwen, helemaal niet als de enige of de belangrijkste vragende partij op de markt de overheid is, met haar vele overheidjes, semi-overheden en buitendiensten. In de bouw, vooral in het grond-, water- en wegwerk, is het overheidsconglomeraat vrijwel de enige partij, de monopolist, of als alleen-opkoper eigenlijk de ‘monopsonist’.. In zekere zin is dus kartelvorming in dit geval een poging tot het creëren van symmetrische machtsrelaties. Een monopsonist, gespiegeld door een monopolistisch kartel.

De overheid is in deze branche veruit de belangrijkste marktpartij, maar heeft vaak een expertise- en informatieachterstand op de gezamenlijke aanbieders, daarmee worden de machtsverhoudingen weer wat gelijk getrokken.
De eerste, maar wel foute conclusie moet luiden dat de bouwondernemers hadden kunnen weten dat een kartel wel uiteen moet vallen, en een geheim kartel nog eens zo snel. Althans volgens de economische theorie. Maar volgens de sociologische theorie hoeft dat helemaal niet. De sociologie mag dan minder systematisch zijn dan de economie, ze is veel realistischer. (De sociologische werkelijkheidszin gebiedt om te erkennen dat sociologen niet allemaal evenveel werkelijkheidszin hebben).
De ondernemersonderonsjes hebben in vele gevallen tientallen jaren gefunctioneerd, (ze gaan in sommige gevallen terug tot de negentiende eeuw, vermeldt de enquête commissie), aanvankelijk discreet, maar niet in het geheim, omstreden maar niet onwettig, later dwars tegen de regelgeving, de Europese regelgeving in. Wanneer mensen elkaar al zolang kennen ontwikkelen ze gaandeweg sterke onderlinge loyaliteiten. Er kunnen ruzies oplaaien, vetes voortwoekeren, maar die mogen de trouw aan de groep niet aantasten. De bouwers zaten week in week uit bij elkaar - aan de koffie begrijp ik van de enquêtecommissie - en zo kunnen ze elkaar ook in de gaten houden. Wie zo een groepsgeest doorbreekt door de gezamenlijke zaken aan de grote klok te hangen wordt eens en vooral buitengesloten als verrader. Het zou kunnen zijn dat zo’n deserteur vervolgens tegen iets lagere tarieven veel meer opdrachten binnen haalt, maar zijn rivalen en collega’s zullen hem dwarszitten waar ze kunnen. Ik ken de bedrijfstak niet voldoende om te weten hoezeer collega’s elkaar kunnen dwars zitten. Maar alleen al de verstoting door de eigen vakgenoten moet een gruwel zijn.
De leden van het bouwkartel worden nu fraudeurs genoemd, maar dat is een heel recente term, gemunt door de pers en de parlementariërs van de enquêtecommissie. Zelf zagen ze het niet zo. En zo zien ze het misschien nog niet. Belangrijker nog, dat was ook niet de manier waarop hoge ambtenaren en bewindslieden het geregeld overleg in de branche beschouwden. Er werd liever niet over gesproken, het bleef iets voor ingewijden en goede verstaanders. Maar ik kan me zo voorstellen dat het goed gepraat werd als een ordeningsmechanisme in de bedrijfstak, een waarborg voor de continuïteit van de bouwondernemingen, een zeker stellen van de werkgelegenheid in de branche, de vermijding van destructieve (‘moordende’) concurrentie, en een methode om de opdrachten en de omzetten evenredig over de bedrijven te verdelen.

Klokkenluiders werden helemaal niet met waardering en gretigheid onthaald bij de bevoegde instanties. Onder die omstandigheden kon een deserterend lid van het kartel er niet erop rekenen dat zijn bedrijf voortaan de meeste opdrachten tegen iets lagere prijs zou binnenhalen. Het marktmechanisme functioneerde niet als verleiding en uiteindelijke beloning voor eventuele afvalligen uit het kartel. Integendeel, het overlegmechanisme functioneerde als een afschrikking en uiteindelijke afstraffing voor deserteurs.

Dat komt omdat de markt die de deserteurs uit het kartel had moeten belonen aan de vraagzijde gedomineerd werd door onderling verklonterde overheidsinstanties die er al helemaal niet op uit waren om de prijsafspraken door de bouwbedrijven te doorbreken. Was er werkelijk sprake geweest van vrije concurrentie, ook aan de vraagzijde, dan was er vast wel een opdrachtgever geweest die gekozen had voor een bouwbedrijf dat met lagere tarieven het kartel opzij geschoven had.

Waarom liet die overheidskluit zich dan jaar in jaar uit afzetten door het kartel? Daarvoor golden dezelfde vergoelijkende argumenten. Continuïteit, werkgelegenheid, ordening. (En: ‘geen haan die er naar kraait’).
Er speelde nog iets heel anders een rol. De mededingingswetgeving was geen oorspronkelijk Nederlandse regelgeving. De Nederlandse regering (ook nog eens per geheime brief van minister-president Lubbers) was veeleer geneigd de bouwkartels net als zoveel andere prijsafspraken heel Hollands te ‘gedogen’. Het was de Europese Commissie die met nieuwe regelgeving optrad tegen dit goed Nederlands gebruik. Ik vermoed, en het is niet meer dan een vermoeden, dat de Haagse geuzen stiekem maar met graagte morrelden aan de oppermacht van Brussel.

De liberalisering van de Europese markt wordt immers doorgedrukt door de Commissie. Het Amerikaanse vrije marktdenken bereikt dit continent als Europees beleid en zo komt het Nederland binnen. Daarmee doet een nieuwe mentaliteit zijn intree in een economische cultuur met een sterk corporatistische inslag, denk aan de Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie; Dezelfde mentaliteit stuit hier op een politieke cultuur van beschut en volgehouden overleg tussen de voormannen van de verschillende maatschappelijke stromingen; denk aan de Verzuiling. Om al die redenen kan het de deelnemers aan dat kartel vanzelfsprekend geleken hebben. Niet helemaal in de haak, maar ook niet helemaal niet. Maar zo is er wel meer.
Er heeft zich nog een andere verschuiving voorgedaan in de bestuurscultuur van ondernemingen. Meer en meer komt het beheer in handen van mensen die niet zelf eigenaar zijn, vaak niet eens rechtstreeks belanghebbende, maar zaakwaarnemer. In het bedrijfsleven zijn dat interim managers, advocaten, consultants, accountants. Hun enige missie is het belang van hun opdrachtgever zo goed mogelijk te behartigen. Zij houden er een zaakwaarnemersmoraal op na (de term en het idee is van William H. Riker [1] die het had over de ‘fiduciary morality’) maar al te vaak met uitsluiting van alle andere morele overwegingen. Dit is in de Verenigde Staten veel verder voortgeschreden dan in Nederland, maar het is ook hier zichtbaar. Die in wezen amorele moraal negeert alles dat niet het belang van de opdrachtgever dient. Het is de geestesgesteldheid van het onderste uit de kan op de kortste termijn. Dat leidt dan ook tot steeds verdere juridisering van het dagelijks leven. Want als het niet in geregeld overleg, onderons, binnenskamers uitgepraat kan worden, dan moet het maar op het scherp van de snede, met de wet in de hand in de rechtszaal worden doorgeprocedeerd. De nieuwe claimcultuur, die in Nederland nog moet beginnen, is daar een andere uiting van
Met andere woorden, er is een vernieuwing gaande in de cultuur van bestuurders en ondernemers: Verscherping van het toezicht op de vrije marktwerking, verbreiding van de zaakwaarnemersmoraal, juridisering, en dat alles komt uit Amerika met een omweg via Brussel. Die nieuwe mentaliteit verdraagt zich slecht met het traditionele kartel als vertrouwenszaak door de jaren heen.
Dat juist in deze periode met de bouwkartels wordt afgerekend ligt aan de omslag in de conjunctuur. Wat in tijden van hausse een bewijs lijkt van ondernemersvisie en weldoordachte samenwerking wordt in tijden van teruggang ontmaskerd als gekonkel en wederzijdse bevoordeling.
Ondernemers worden fors overschat, niet het minst door zichzelf. In tijden van hoogconjunctuur wordt de gunstige gang van zaken aan hen toegeschreven. Dan moeten ze niet verbaasd zijn dat ze in tijden van recessie worden aangekeken op de tegenslagen. Het is ook overschatting om te denken dat ze dáár veel aan kunnen doen.

Het onderzoek naar de gang van zaken rond de VINEX-locaties is niet doorgezet. Daar waren ook leden van de NEPROM bij betrokken. De NEPROM heeft daar bij voorbaat de conclusies uitgetrokken. Er is een gezamenlijke gedragscode opgesteld en een modelcode voor de aangesloten bedrijven. Die gedragscodes zijn te lezen als een afspiegeling van de problemen die men vreesde.’NEPROM-leden onthouden zich van alle handelingen waarvan het gerede vermoeden bestaat dat zij in conflict zijn met de Wet Mededinging, stipuleeert artikel 2. Maar die bepaling wordt in de tekst onmiddellijk gevolgd door het voorschrift: ‘Leden van de NEPROM onthouden zich in hun bedrijfsoefening van iedere gedraging waardoor zij in conflict zouden kunnen komen met hetgeen een behoorlijk ondernemer jegens zijn collega’s betaamt.’ Die twee volzinnen behelzen de kern van het dilemma. Enerzijds mogen de collega’s de vrije concurrentie niet belemmeren, anderzijds moeten ze wel collegiaal met elkaar blijven omgaan. Het gaat er maar om het enerzijds en het anderzijds uit elkaar te houden.

De algemene gedragscode blijft overigens heel terughoudend. De nadere invulling wordt aan de leden overgelaten, al krijgen die bij wijze van voorstel een modelcontract bijgeleverd. De NEPROM zal zelf niet op de naleving toezien, en kan als het bestuur desondanks iets ter orde komt als uiterste sanctie het royement toepassen. Het ligt voor de hand die bepaling te lezen als een afwijzing van een meldingsplicht, de NEPROM zal niet eigener beweging klikken bij inspectie of justitie.
De modelcode voor afzonderlijke bedrijven is specifieker en is scherper getand: er worden vrij nauwkeurige grenzen gesteld, vooral aan het gedrag van de medewerkers, waar het gaat om het aanbieden of aannemen van gunsten en geschenken. Er is een toezichthouder om op de naleving te letten. Maar de bedrijven kunnen zelf beslissen of zij dit model zullen overnemen en hoe zij daarvan zullen afwijken.

In haar recente oratie aan de Universiteit van Amsterdam is professor Ans Kolk uitvoerig ingegaan op het ‘maatschappelijk verantwoord ondernemen’ [2]. Ze schrijft (p. 18) : 'Een belangrijke aanleiding voor ondernemingen om zich bezig te gaan houden met maatschappelijke verantwoordelijkheid is vaak een ongeluk of gebeurtenis die veel aandacht krijgt en waarover een publieke discussie ontstaat.’ Kernmotief in deze beweging naar het maatschappelijk verantwoord ondernemen is het waarborgen van de continuïteit van het bedrijf. Een essentiële voorwaarde daartoe is de maatschappelijke acceptatie van de onderneming. Die acceptatie hangt weer grotendeels af van haar reputatie.

De NEPROM komt op voor de goede naam van de aangesloten projectontwikkelaars. Ze vormt als het ware een ‘kartel van de braven’.
De leden van de NEPROM zullen niet alleen naar buiten toe oppassend optreden, maar ook tegenover hun medeleden.
Het is bekend dat gedragscodes bovendien nog een tweede motief dienen dat hier al aan de orde is geweest: de beperking van de onderlinge concurrentie. Vaak behelzen die gedragscodes een aansporing tot terughoudendheid in de reclame, een verbod op ontduiking van vaste tarieven, en een verbod om de cliënten van collega’s af te troggelen of om in het openbaar kwaad van hen te spreken. Die twee laatste bepalingen zij ook in de algemene gedragscode van de NEPROM te vinden. In het tegenwoordig tijdsbestek zijn branche-organisaties voorzichtiger geworden met gezamenlijke tariefstellingen en reclamebeperkingen.

Gedragscodes dienen nog een derde doelstelling, waarvan ook prof. Kolk rept: ze moeten overheidsingrijpen voorkomen. Zelfregulatie van de bedrijfstak kan bindend opgelegde regeling overbodig maken en de roep om regulerende wetgeving halverwege tegemoet komen. De hang naar soevereiniteit in eigen kring is in de NEPROM zo sterk dat de nadere regeling van gedragsstandaarden aan de afzonderlijke bedrijven overgelaten wordt. Voor verder overheidsingrijpen is niet veel ruimte gelaten. De leden zullen zichzelf en elkaar disciplineren.

Dat roept opnieuw de vraag op of zo’n kartel, ook een kartel van de braven, te handhaven is en hoe het in stand gehouden kan worden. Het collectieve goed dat dit kartel der goede zeden moet handhaven is de reputatie van de branche, althans van het beste deel ervan. Het wangedrag van de een schaadt de goede naam van de anderen. Opnieuw bestaat er voor elk lid de verleiding om met malafide praktijken korte termijn winst voor het eigen bedrijf te behalen, maar inmiddels zijn de wettelijke grenzen scherper getrokken en riskeert de afvallige ondernemer uiteindelijk royement door zijn beroepsvereniging, een vorm van scandalisering voor het front van de collega’s en het grote publiek. Dat is een forse sanctie. Het kartel van de braven heeft op het achterplein een schandpaal opgericht in de goede hoop dat die noot gebruikt hoeft te worden. Die scandalisering door de branchegenoten heeft nog een tweede effect voor de reputatie van de bedrijfstak: het zijn de eigen collega’s die de boosdoener aan de paal nagelen. Zij zijn dus niet ‘zo’ en met de openbare terechtstelling van de ene overtreder wordt hun eigen blazoen schoon gepoetst. Ten derde biedt verantwoording voor het forum van collega’s de overtreder een kans om in het openbaar schuld te bekennen en beterschap te beloven. Ook dat biedt strategische mogelijkheden tot behoud en herstel van de bedrijfsreputatie.
De reputatie van een onderneming zou eigenlijk als ‘moreel kapitaal’ op de balans moeten verschijnen (en inderdaad is het een soort goodwill’). De waardering van dat moreel kapitaal hangt tevens af van de reputaties van andere ondernemingen in dezelfde branche. Daarmee is dan toch weer een belangenverstrengeling gesignaleerd, maar in dit geval een die vooral een gunstige uitwerking kan hebben. De NEPROM kan helpen die onderling verstrengelde reputaties te herstellen en te verbeteren. Daar moet, schrijft ze zelf, nog heel wat aan gebeuren.

Wie oppassend wil zijn moet inderdaad goed oppassen. Wat is er slecht opgelet in Nederland. Al die boekhouders, accountants, inspecteurs, al die gemeenteraadsleden, wethouders, gedeputeerden, parlementariërs, bewindslieden, en al die journalisten van krant, radio en televisie, die toch allemaal op de winkel horen te passen, wat hebben ze slecht opgelet. Wat lagen ze toch allemaal gerust te sluimeren, prettig bij elkaar in die grote Slaapzaal Nederland.
De parlementaire enquête heeft de wereld van de bouw in een schril licht gezet. Opeens bekeken de bouwers zichzelf en elkaar heel anders en voelden ze zich te kijk gezet en bekeken in het harteloze zoeklicht van de enquête voor het volle front van de publieke opinie. Ze hebben te lang en te knus bij elkaar zitten schemeren.

Noten

1. William H. Riker, The Political Theory of Coalitions. New Haven/London: Yale University Press, 1962, p. 24-27.

2. Ans Kolk, Het eind van het maatschappelijk verantwoord ondernemen, of het begin. Faculteit der Economische Wetenschappen en Econometrie, Universiteit van Amsterdam. Oratiereeks Vossiuspers, 2003, p. 18.