Over verzorgingsstaten in mondiaal perspectief

Den Uyl lezing 1989

Verzorgingsstaten zijn nationale staten; de verzorging is in elk land een nationale zaak, overal door de landsgrenzen ingeperkt en voorbehouden aan de eigen burgerij. Die staten hebben zich in eeuwenlange onderlinge wedijver aan en tegen elkaar gevormd, en in de afgelopen vijftig jaar heeft zich de staatsvorming in het westen vooral doorgezet als een toenemende verstatelijking van de verzorging. De verzorgingsstaat is de nationale staat in zijn laatste fase. Daarop volgt misschien weer een volgend stadium, maar dat moeten wij dan nog meemaken.

Uiteraard is het mogelijk om verder te kijken dan die nationale grenzen, allereerst door de wording en werking van verschillende verzorgingsstaten met elkaar te vergelijken en dat heb ik dan ook al eens geprobeerd. Maar kan men nog een stap verder gaan in zo'n internationale benadering? Vormen die nationale verzorgingsstelsels met elkaar een internationaal systeem? Of om nog verder te gaan, zou ook in arme landen een statelijk verzorgingsstelsel kunnen ontstaan? En nog een denkstap verder: kan een mondiaal verzorgingsstelsel ooit bestaan? Rijke volkeren die een belasting afdragen voor het gezamenlijk onderhoud van arme volkeren, is zoiets ook maar in de verste verte mogelijk?

Wie zich aan zulke bespiegelingen overgeeft, worden de woorden meteen van de lippen geblazen, want de verzorgingsstaat heeft de wind tegen. Uit het westen waait de geest van het Amerikaans kapitalisme, en daar komt van overzee al jaren een Engels windje bij. Maar nu opeens is een storm opgestoken in het oosten die het ene regiem na het andere uitrukt. De communistische staten verkeren in volkomen ontreddering, maar de mensen lijken daar van één ding zeker: ze willen minder van wat ze hadden, staatsinmenging, en meer van wat ze zich voorstellen van het westen, de vrije markt. Ze verwachten uitkomst van vrije prijsvorming en vrij ondernemerschap, in één woord: van het kapitalisme. En ze geloven dat dit stelsel zo in het westen ook bestaat. De machthebbers daar hebben hun immers altijd voorgehouden, dat hier het kapitaal ongebreideld heerst en het is dan ook het enige wat ze van die oude leer nog voetstoots geloven. Dat treft, want in Europa en de Verenigde Staten voeren de ondernemers al een aantal jaren de boventoon en weten de indruk te wekken dat de overleving van de westerse democratieën enkel en alleen te danken is aan hun allereigenste, vrije ondernemerschap.

Tegen alle verwachtingen in blijkt dat na de historische fase van het hoogkapitalisme, en na de era van het monopoliekapitalisme, nu de epoche is aangebroken van het triomfale kapitalisme: het kapitalisme in zijn triomftijdperk. Het overwinningsgekraai is dan ook niet van de lucht. Hiep hiep voor het grootkapitaal, maar niet van ganser harte.

De mensheid wankelt voort van wanbegrip naar misverstand en zo zal zich nog een vergissing van wereldhistorische proporties voltrekken: dat de westerse landen in hun broze vrede en redelijke welvaart kunnen voortbestaan alleen dankzij het vrije ondernemerschap. Eigenlijk denkt in het westen bijna niemand dat, het wordt alleen even niet hardop tegengesproken omdat die illusie bij de beroering in het oosten wel goed van pas komt. De planeet staat nu in het teken van het kapitaal.

Maar in feite functioneren in de westerse landen, stuk voor stuk, zeer krachtige en heel effectieve staatsapparaten, minstens zo doortastend en zeker zo efficiënt als in de communistische samenlevingen. Dat in die communistische landen de staat overal en alles regelt, dat is maar mythe. In werkelijkheid loopt het staatsingrijpen daar telkens weer vast in taaie maar tersluikse tegenwerking van bureaucraten en kleine zelfstandigen die opereren via dienst en wederdienst, gunst en gift, relaties en connecties, afspraakjes en dreigementen, geheimpjes en geruchten. Elke grote sprong voorwaarts wordt weer met miljoenen kleine stapjes achterwaarts teniet gedaan en zo blijft alles op zijn plaats.

De westerse staten zijn democratieën en rechtsstaten. Daarover is geen misverstand, dat is ook in de volksdemocratieën goed begrepen. In de jaren dertig toen links en rechts de dictaturen opkwamen, rees ook in democratisch geregeerde landen de twijfel aan het eigen parlementaire stelsel. Het was toen even in de mode om naar sterke mannen te smachten. Daar wil nu niemand meer aan herinnerd worden. Na de Tweede Wereldoorlog was het ten westen van Berlijn met die dictators gauw gedaan. In de hoeken van Europa kregen ze nog de kans om in halve vergetelheid te vergrijzen. Maar toen Salazar en Franco verdwenen waren, werd in Portugal en Spanje de democratie gevestigd; ook in Griekenland kwam een eind aan het intermezzo van de kolonels - en nu lijkt het alsof die landen net als de Bondsrepubliek en Italië nooit anders geweest zijn dan parlementair democratische rechtsstaten. En waar de dictators verdwenen, begon ook een economische opbloei. Als dit een triomftijdperk is, dan is het dat van de rechtsstaat en de democratie. Het is achteraf zo gemakkelijk, zo goed gegaan, dat die zegeningen ternauwernood tot het besef zijn doorgedrongen.
Dus toch three cheers for democracy, driewerf, uit volle borst.

Democratie en kapitalisme gaan blijkbaar samen, maar staan ook in gespannen verhouding. Want wat mensen op de markt niet winnen kunnen zullen ze trachten te halen in de politiek. In die spanning tussen vrije markt en vrije verkiezingen groeit de verzorgingsstaat. De westerse stelsels worden gedragen door sociaal-liberalen, door christen-socialen en door democratisch socialisten. En het zijn gemengde stelsels van sterke staatsbemoeienis met de markteconomie. Dat moet er voor de huidige hervormers in de communistische landen wel worden bijgezegd. En af en toe moet daar ook in het westen aan worden herinnerd. Nu dus even.

De Europese politieke traditie heeft drie grote vernieuwingen voortgebracht: de representatieve democratie, de rechtsstaat, en, de verzorgingsstaat. In de jaren tachtig is her en der twijfel gerezen aan de verzorgingsstaat en het is nu even in de mode om te smachten naar algeheel herstel van het recht van de sterkste.
Daar wil straks niemand meer aan herinnerd worden, maar ondertussen is het de opinion chic.

De staatsverzorging is in feite in de afgelopen jaren van terugslag vrijwel nergens teruggedrongen, de uitgaven en de uitkeringen hebben zich ongeveer op hetzelfde niveau gehandhaafd, hier en ook in de Verenigde Staten. Sommige voorzieningen zijn met veel gekrakeel afgeschaft en op allerlei posten is met groot vertoon gekort en gekrompen, maar meestal zijn geluidloos en onopgemerkt ergens anders de beste dingen juist toegenomen en zijn de bezuinigingen langs omwegen en vaak tersluiks elders weer goedgemaakt. De verzorgingsstaat is helemaal niet afgebroken, maar na een periode van exponentiële expansie is het verzorgingsniveau gestabiliseerd. De statelijke verzorging is zo veelvoudig en intens in de samenleving verweven dat geen regiem zich daarvan kan ontdoen zonder de eigen grondslagen aan te tasten.

Maar, er is een maar, de verzorging betreft alleen de eigen burgerij. Wie de verzorgingsstaat wil bezien in een internationaal perspectief, moet beginnen met het inzicht dat staten hun territoor afgrenzen tegen andere staten en dat verzorgingsstaten hun verzorgingsgebied nog eens zo dicht afgrendelen tegen andere volkeren. In dat licht bezien is de verzorgingsstaat niet alleen een nationaal stelsel, maar ook anti-internationaal, een verzorgde samenleving is ook een gesloten samenleving.
De verzorgingsstaten vormen met elkaar geen internationaal stelsel. Integendeel, ze staan elk tamelijk op zichzelf, ieder binnen de eigen natie-staat. De samenhang tussen die nationale verzorgingsstelsels is indirect: de druk die staten in hun onderlinge wedijver op elkaar uitoefenen dwingt elke afzonderlinge regering om te dingen naar de loyaliteit van de werkende en vechtende klasse, van arbeiders annex soldaten. Dat motief dreef Bismarck bij zijn sociale wetgeving, en die overweging leidde tot het plan-Beveridge. Er is nog een andere, ook al indirecte samenhang: ook ondernemers moeten trachten hun personeel aan zich te binden, maar de concurrentieverhoudingen in het internationaal economisch systeem stellen ook een bovengrens aan de loonkosten binnen elke nationale economie en daarmee is een beperking opgelegd aan het verzorgingsniveau in de afzonderlijke landen.

Maar dit zijn slechts indirecte samenhangen, via internationale economische en politieke processen. Er is nog een derde samenhang: onderlinge navolging. Omdat tegen het eind van de vorige eeuw in Duitsland bleek dat een staatsverzekering bestaan kon en nog functioneren ook, kwam dat programmapunt in Engeland op de politieke agenda (en werd het in Frankrijk ook afgewezen als een teutoonse rariteit). Hoge ambtenaren en academische specialisten onderhouden een geregeld en nauw contact met collega's in de buurlanden en volgen nauwlettend de budgettaire, juridische. administratief-technische en statistische nieuwigheden in belendende verzorgingsstelsels. Die specialisten vormen met elkaar al een internationaal systeempje van informatie-uitwisseling en onderlinge imitatie.

Want de verzorgingsstaat was niet alleen een beslissende vernieuwing in de politieke cultuur, maar ook een ingrijpende innovatie van administratieve techniek. Men vergaapt zich al te gauw aan technische vooruitgang, zonder te beseffen hoe belangrijk de rol van bestuurstechnische vernieuwing is geweest in de vormgeving van het moderne leven, vergelijkbaar met de ontwikkeling van de elektriciteit of van het autoverkeer, met even gemengde resultaten, maar omgeven met veel minder drama. Ook die bestuurstechnieken hebben de verschillende staten van elkaar afgekeken.

De verzorgingsstaten vormen als zodanig geen samenhangend stelsel, maar zijn juist van elkaar geïsoleerd; ze staan alleen indirect in wisselwerking omdat de staten en de economieën op elkaar betrokken zijn en ook omdat de experts elkaar op de hoogte houden en navolgen. In het proces van politieke en economische integratie dat zich nu voltrekt in West-Europa doet zich de paradox voor dat de nationale verzorgingsstelsels juist uiteen gehouden worden. Nederland kent twee zorgen: dat de eigen regelingen worden teruggebracht (of opgetrokken) tot het niveau van andere landen; en, dat de verschillen tussen het eigen stelsel en dat van andere landen een 'sociale-zekerheids toerisme' zullen uitlokken. Die twee zorgen zijn onderling strijdig en allebei zijn ze in strijd met het streven naar integratie. Maar, nog eens: de verzorgingsstaat is naar zijn aard exclusief en anti-internationaal.

Een integratie voorbij het niveau van nationale staten, bijvoorbeeld in een Europese gemeenschap, leidt dus niet vanzelf tot een sociale synthese waarin de verzorging wordt voortgezet op continentaal niveau. Zestien jaar geleden schreef Joop den Uyl onder de titel 'Van welvaart naar welzijn in Europa' in Socialisme en Democratie (1973): 'Te lang is het scheppen van een Europese markt als een ideaal in zichzelf gezien. De Europese markt is goeddeels een feit.' Maar: 'De productiecijfers imponeren niet meer. Vandaag kan de Europese integratie alleen nog haar zin bewijzen door een verbetering van de kwaliteit van het bestaan van de mensen in de [toen] negen landen van de EEG.' [1]. En tien jaar later concludeert hij tot 'De noodzaak van een internationaal gecordineerd werkgelegenheidsbeleid' (in Economische Statistische Berichten van april 1983) en constateert dat de internationale samenwerking 'vergruisd' is. De slotzin is geheel in stijl: 'Inhoud te geven aan een internationaal gecoördineerd werkgelegenheidsbeleid is de grote uitdaging waarvoor de Europese Gemeenschap nu staat. Er is geen tijd meer te verliezen' [2]. Dat pleidooi voor internationale samenwerking ook op sociaal gebied sluit aan op een sociaal-democratische traditie van Wibaut tot Tinbergen en Brandt.

Maar de staten die de internationale verzorging dragen staan een internationaal sociaal beleid in de weg. Nog pas geleden bepleitte Cees Schuyt een 'gedeeltelijk basisinkomen' voor iedereen, maar noemde ook dadelijk de praktische bezwaren: 'Zoiets heeft alleen kans van slagen als het op Europese schaal wordt ingevoerd. Dat zie ik de komende vijftien jaar niet gebeuren. En zolang kunnen de problemen niet op een oplossing wachten.' [3]

De vraag is nu of er een dynamiek op kan treden die het uitsluitingsmechanisme zoals dat in nationale verzorgingsstelsels werkt overwinnen kan. Binnen een integrerend Europa is dat niet zo moeilijk voor te stellen: vrij verkeer van kapitaal en arbeid, van geld dus en van mensen, leidt op zichzelf al tot een vereffening van verschillen; en in algemene verkiezingen voor een verenigd Europa zullen minder welvarende kiezersgroepen proberen ten eigen bate de meer welgestelde te belasten. In een economisch en politiek integratieproces gaan op den duur ook de in aanvang tamelijk geïsoleerde verzorgingsstelsels meer en meer een interdependent geheel vormen; dan kunnen toch verschillen blijven bestaan zoals die in de sociale zekerheid ook nog voortduren tussen deelstaten in de Verenigde Staten, van Amerika. Een supranationale verzorgingsstaat in de Verenigde Staten van Europa was dus heel goed denkbaar geweest.

Maar opeens blijkt Europa nog een achterkant te hebben, die tot nog toe de Gemeenschap niet verstoorde, maar die van nu af aan er onomkeerbaar bij hoort: Oost-Europa. De overrompelende desintegratie van het Sovjetimperium is historisch alleen te vergelijken met de ontmanteling van de Europese koloniale wereldrijken en misschien zijn de gebeurtenissen zo ook het best te begrijpen: als een geval van achterstallige dekolonisatie. Terwijl de West-Europese mogendheden Zuid- en Oost-Azië, Afrika en Amerika opdeelden, expandeerde Rusland in Noord- en Centraal-Azië; na de Tweede Wereldoorlog werden de Oost-Europese landen als wingewesten aan dat imperium toegevoegd. Ze zijn geleidelijk tot overlast geworden en nu ontdoet het moederland zich van die buitengebieden.

Oost-Europa is ontvoogd en een half continent biedt zich aan, mensen genoeg en dingen te weinig - veel arbeidskrachten, dus, vaak redelijk geschoold en gewend aan de moderne fabriekstucht, maar weinig consumptieartikelen, veel te weinig moderne machines en fabrieken. Dat biedt een enorme stimulans voor de kapitalistische economie in het westen en een permanente verleiding tot economische verkrachting en politieke overweldiging.

In het Oost-Europese stelsel zijn de sociale rechten verbonden aan de arbeidsplaats, wie geen betrekking heeft is rechteloos. Maar een reorganisatie van de economie is alleen mogelijk met sluitingen alom en ontslag en masse, dan rest dus geen enkele bescherming. Zodra de grenzen opengaan, volgt prompt een uittocht naar het westen, en een uitverkoop van alles wat daar gesubsidieerd en dus goedkoop nog te krijgen is. De grote ontwrichting van de Oost-Europese economieën moet nog beginnen. Als de bevolking daar eenmaal in beweging komt lopen grote menigten meteen door, naar het Westen. De communistische reisbeperkingen hebben ook de kapitalistische arbeidsmarkt beschermd. Maar als de dreiging van massale migratie doorzet, hebben de regeringen van alle Europese landen een belang gemeen: het stremmen van de volksverhuizing. Daarmee treedt een klassieke dynamiek van de verzorging in werking: de angst voor de rondtrekkende armen brengt de rijken ertoe hun bijstand te verschaffen. Maar in deze ontwikkelingsfase gaat het niet om individuele rijken, maar om welvarende staten, verenigd in een Europese Gemeenschap, die er alle belang bij hebben om tijdens de overgangsfase in Oost Europa een minimaal uitkeringsstelsel gaande te houden, zodat de werkelozen daar zich kunnen permitteren om te blijven waar ze zijn.

Maar nog afgezien van de Europese verhoudingen kan de vraag ook in het algemeen gesteld worden: Welke ontwikkelingen kunnen leiden tot een verbreiding van verzorgingsstelsels buiten de witte welvaartswereld van het westen?

In Europa en de Verenigde Staten is het nooit goedschiks gegaan. De rijken waren alleen bereid om de zorg voor de armen op zich te nemen als ze zich door die armen bedreigd meenden, óf als die armen hun in ruil daarvoor ook iets te bieden hadden. Daarbij deed zich telkens weer het probleem voor dat geen rijke afzonderlijk de armenzorg kon dragen, en dat dus onderlinge samenwerking van de rijken onontbeerlijk was; maar, de rijke die zich aan die collectieve armenzorg onttrok kon toch profiteren van de openbare veiligheid en de arbeidsreserve die resulteerde uit de armenzorg die anderen op zich namen. Het wordt hier heel kort gesteld want ik heb het in mijn Zorg en de staat uitvoerig uitgewerkt [4]. Maar het is in dit verband van belang als zoekschema: vormen de armen, ook in verre, vreemde landen, een dreiging voor de gevestigden en de vermogenden en hebben zij hun ook iets te bieden? Daar moeten we naar op zoek.

Er treedt meteen een complicatie op. Er zijn in de wereld arme landen en arme mensen. Maar er zijn in arme landen ook rijke mensen. Bovendien, de regeringen van die arme landen hebben niet dezelfde belangen als de armen in die landen.

Er zijn twee vragen die nu beantwoord willen worden.
Kunnen in arme landen eigen, nationale verzorgingsstelsels tot ontwikkeling komen? Dan zou de verzorging zich landsgewijs over de wereld verbreiden en weliswaar niet een enkel stelsel vormen, maar toch in vele landen, en in indirecte samenhang, bestaan.

En, ten tweede: zou het kunnen gebeuren dat rijke landen de zorg op zich nemen voor arme landen, althans voor de armen in die landen? Dan zou er inderdaad een rechtstreeks samenhangend, mondiaal verzorgingsstelsel ontstaan.

Bij de beantwoording van die vragen moet steeds worden nagegaan of de armen een bedreiging voor de rijken vormen, of anders een verleiding, en, hoe de rijken hun dilemma van collectieve actie oplossen.

Een verzorgingsstaat is geen welvaartsstaat, dat was alleen maar een verkeerde vertaling van welfare state. Een verzorgingsstaat is een verdelingsmechanisme, van de rijkdom zolang die duurt, en anders van de armoede. Daarmee is meteen het hardnekkig misverstand terzijde geschoven dat in tijden van economische teruggang de verzorgingsstaat moet worden opgeschort: het omgekeerde geldt uiteraard, de verzorging is er voor slechte tijden, in de huishouding van individuen en in de economie van volkeren. In tijden van laagconjunctuur zullen juist meer mensen op een uitkering aangewezen zijn en het kan gebeuren dat die uitkeringen dan omlaag gaan, maar dat doet aan beginsel en werking van de verzorgingsstaat geen afbreuk, integendeel, zo werkt dat verdelingsmechanisme. Is er minder te verdelen, dan wordt dat mindere verdeeld, desnoods over meerderen.

Een verzorgingsstelsel kan ook functioneren op de bodem van het bestaan, als een overlevingsstelsel dat het minieme maar kritieke verschil uitmaakt tussen overleven en creperen. Want in dat grensgebied leven ook nu nog honderden miljoenen mensen.

Maar zelfs een verzorgingsstaat op het barre minimum van overleving veronderstelt een staatsapparaat. Het is dan ook niet zozeer de armoede of de economische achterstand die het verzorgingsstelsel in arme landen blokkeert, maar veeleer een politiek tekort en een bestuurlijk gebrek. De machtsverhoudingen zijn er niet naar. De vakbonden en boerenorganisaties zijn te klein, te zwak, te horig en te verdeeld om een andere verdeling af te kunnen dwingen. Er is geen partijstelsel dat in vrije verkiezingen een sterk meerderheidsregiem kan formeren om zo'n overlevingsstelsel te verwezenlijken. De armen, en dat zijn dus vooral arme boeren, zijn voor de rijken niet gevaarlijk genoeg en ze hebben hun niet genoeg te bieden.

Een verzorgingsstelsel, zelfs op het bestaansminimum, is ook een kwestie van administratieve techniek. Daaraan ontbreekt het evenzeer in de arme landen. De verzorgingsstaat impliceert staatsverzorging. Dat vergt al een tamelijk ontwikkeld staatsapparaat. Het vereist een vrij volledige en nauwkeurige bevolkingsregistratie en een tamelijk competent en enigszins betrouwbaar ambtenarenapparaat [en dus behoorlijke ambtenarenpensioenen, zodat tegenover de verleiding van omkoperij de dreiging staat van ontslag met verlies van pensioen]. Het veronderstelt ook een goed ontwikkeld betalingsverkeer, vertakt tot in de verste en minst begaanbare uithoeken van het land.

De staatsverzorging is complementair aan twee andere verzorgingsvormen - de eerste werkt via het marktmechanisme: met commerciële verzekeringen en spaarbanken, met privé-scholen en met particuliere artsen en ziekenhuizen; de tweede vorm van verzorging werkt via onderlinge zorg en wederzijdse verplichting met familiale bijstand, burenhulp, collegiale steun en onderlinge spaarfondsen.

In een overwegend agrarische economie, een samenleving waarin de grote meerderheid van de mensen werkt en woont op het land, overwegen de traditionele vormen van onderlinge zorg. Maar juist deze agrarische samenlevingen bevinden zich in heftige beroering, in de chaotische overgang naar een industriële economie, midden in een volksverhuizing naar de uitdijende steden, terwijl overgeleverde loyaliteiten terzijde worden geschoven voor een monetaire huishouding, waarin geld en niet langer verplichting de hoofdrol speelt.

Het probleem in deze landen is niet zozeer dat ze te arm zijn voor staatsverzorging, want zoals gezegd de verzorgingsstaat is een verdelingsmechanisme, ook van de armoede; het probleem van deze staten is dat de geld-economie nog maar zeer ten dele is doorgedrongen, dat nog maar een relatief klein deel van de bevolking in een geregelde betrekking als loonafhankelijke in de economie is opgenomen en dat tegelijkertijd traditionele familiale en communale banden wegvallen, zonder dat al een administratief apparaat beschikbaar is om een fijn vertakt en efficiënt verdelingsproces op gang te brengen.

En toch hebben veel van die landen een staat als een waterhoofd: een hypertroof en hydrocefaal staatsapparaat waarin een kluwen van familiebanden, stambindingen, relaties en connecties voortwoekert en dat alle economische activiteiten opzuigt, op alle culturele initiatieven de domper zet tot ieder politieke leven is gestold in immobilisme, ambtelijke corruptie, bureaucratische bemoei- en bedilzucht, vriendjespolitiek en nepotisme. Stam- en familieloyaliteiten overwoekeren het staatsapparaat en het staatsapparaat overwoekert de economie, het onderwijs, en alle andere sferen van het sociale leven. Daaroverheen komt flinterdun, maar taai en verstikkend, een ideologisch vlies te liggen, dat uitsluitend als verpakking en maskering dient. In zulke landen is het staatsapparaat parasitair. Het zuigt niet alleen het economisch surplus, maar ook alle talent en initiatief uit de samenleving weg en ten lange leste verdwijnt de laatste hoop op verbetering. Wie er nog uit kan maakt dat hij weg komt. Zulke staten verspillen aan hun politie en geheime diensten, aan guerillabestrijding en burgeroorlogen een veelvoud van de bedragen die een minimaal verzorgingsstelsel vereisen zou. En daarmee was de binnenlandse vrede goedkoper gekocht.

Erger nog, dat parasitaire mechanisme houdt de bevolking in gijzeling. Elke poging die van buiten af wordt ondernomen om de stagnatie te doorbreken moet beginnen met de militairen, ambtenaren en politici die zich van de staat hebben meester gemaakt te paaien en te spijzen. Maar parasitair of niet, die staatsregiems hebben zich weten te vestigen en geen buitenlandse mogendheid kan om ze heen.

Een minimaal verzorgingsstelsel in arme landen is dus niet in de eerste plaats een economische onmogelijkheid, maar vooral een kwestie van bestuurlijk onvermogen en politieke onwil. Maar hoe zou men zich zo'n overlevingsmechanisme voor moeten stellen?

De mensen in die landen zorgen ook nu al voor hun kinderen, hun zieken en bejaarden. Ze hoeven dat niet nog eens van anderen aangepraat te krijgen. Maar soms zijn er geen naaste buren of verwanten die helpen kunnen en vaak schiet er voor hulpbehoevenden niets over. Dat is allemaal niet dadelijk en doorslaggevend te verbeteren, het kan alleen marginaal en incrementeel en op de tast, door trial and error, worden aangevuld. Ook een kleine ingreep kan leiden tot een verandering die ver en diep om zich heen grijpt en die soms juist verstorend werken kan. Een kleine lotsverbetering voor de havelozen in de steden versnelt en versterkt nog de uittocht van het land naar de stad. Trouwens, alleen wat al enigszins functioneert is voor verbetering vatbaar en dan nog uitsluitend wanneer de mensen die ermee te maken krijgen het ook begrijpen en ermee instemmen. De staatsverzorging mag ook mensen er niet van weerhouden om zelf werk te zoeken, en dus komen alleen degenen in aanmerking die niet kunnen werken, omdat ze er te jong, te oud of te ziek voor zijn. Maar zijn er met al deze bedenkingen toch kleine verbeteringen mogelijk?

Met de ziekenzorg in de ontwikkelingslanden is dat het best gelukt. De moderne medische en administratieve technieken van behandeling en preventie worden overal ter wereld in de praktijk gebracht en de geneeskundige verzorging is in recente jaren beter aangepast aan de omstandigheden van een bevolking op het bestaansminimum. Het blijkt veel moeilijker om mensen zelf te betrekken bij de verzorging en om ze te bekeren tot geboortebeperking, hygiënische leefregels en preventieve behoedzaamheid. Maar het wordt althans alom en actief geprobeerd.

Er is ook in de armste landen een stelsel van lager onderwijs, hoe rudimentair het soms mag zijn. Dat netwerk van scholen is goed te gebruiken om de zorg voor kinderen te verbeteren. In sommige landen krijgen kinderen op school maaltijden, kleren en schoenen uitgereikt. De verstrekkingen komen meteen en in natura bij de kinderen terecht. De moeders kunnen bijverdienen door te helpen het voedsel te bereiden of kleren te maken. En daarmee komt ook in heel arme gemeenschappen wat geld in omloop. Het stelsel is simpel, het knoopt aan bij wat al bestaat, een netwerk van scholen, en het voorziet in directe, heel elementaire behoeften.

Een minuscuul pensioen in contant geld verschaft oude mensen bestedingsmacht in een omgeving waarin onderlinge zorg de gewone gang van zaken is, maar waar mensen nauwelijks over kasgeld beschikken; al met een miniem bedrag kunnen zij hun traditionele aanspraken op verzorging door verwanten of buren kracht bijzetten en dus hun overlevingskansen verbeteren. Dat stelsel is in het begin van deze eeuw in Europa heel effectief gebleken en van oudsher werden de uitbetalingen gedaan op de postkantoren: de posterijen vormen ook in arme landen een heel fijn vertakt en wijd verbreid netwerk dat erop is ingericht om paperassen en kleine geldbedragen overal op het grondgebied te bezorgen. Zulke postpensioenen circuleren alweer door een bestaand netwerk en versterken reeds bestaande zorgverhoudingen in de familie en in het dorp waar ze ook geld in omloop brengen.

Hier is het alleen te doen om een gedachtenoefening in minimale staatsverzorging, niet om een ontwerp voor het komend wereldwelzijnswezen. Het gaat erom aan te tonen dat een verzorgingsstaat ook effectief kan functioneren als een eenvoudige en sobere bodemvoorziening op overlevingsniveau.

Dat kan, in beginsel en in theorie, maar in de praktijk gelden in de meeste arme landen machts- en afhankelijkheidsverhoudingen die zo'n ontwikkeling blokkeren. Dat is de kern van de zaak. De verzorgingsstaat is ook een dwangmechanisme: de staatsdwang wordt ingezet bij de herverdeling van middelen. En de staatsdwang ginds wordt meestal voor heel andere doeleinden aangewend. De staatsdwang hier functioneert vooral voor de eigen nationale huishouding. Wij kunnen hen niet dwingen en niemand dwingt ons hier.

De eerste exercitie is tot een voorlopig eind gebracht:
Minimale verzorgingsstaten zijn ook in arme landen te realiseren, maar politieke verhoudingen en bestuurlijk onvermogen verhinderen meestal die ontwikkeling.

Nu is de tweede gedachtenoefening aan de orde. Is een verzorgingsstelsel denkbaar op mondiaal niveau waarin rijke landen de zorg op zich nemen voor de allerarmsten in de wereld? Zoiets is bestuurstechnisch misschien wel mogelijk en het zou ook nog te financieren zijn. Althans in het rijk van de verbeelding en de goede wil. Maar in de reëel existerende mensenwereld geven geldende machtsverhoudingen de doorslag.

Met de uitbreiding van de probleemstelling tot wereldschaal neemt de complexiteit van de kwestie navenant toe. Want in de arme landen staan verschillende belangen tegenover elkaar, het staatsbelang valt niet samen met dat van de burgers, en de belangen van een rijke minderheid strijden met die van de grote meerderheid van armen. De staten in de rijke wereld hebben belangen die weer niet samenvallen met die van hun ingezetenen en andere belangen die niet stroken met die van arme staten of hun bevolking.

Terug dus naar het zoekschema en op zoek naar de dreiging en de verleiding die de armen in de wereld vormen voor de rijken. Voor de witte welvaartswereld van het westen is van de paupers die in arme landen wonen nauwelijks gevaar te duchten en ze hebben ook ternauwernood iets te bieden. Voorzover er van enig medeleven sprake is, berust dat op sentiment en niet op belang; maar ook dat sentiment kan overweldigend en verstikkend zijn. En wat het waard is kan nauwkeurig worden vastgesteld: het totaal van alle liefdadige schenkingen aan de derde wereld.

Met de regimes van die arme landen is het iets anders gesteld. Het is waar: ook al zijn zelfs de armste staten nog bewapend en kan er enige militaire dreiging van uitgaan, voor westerse landen vormen zij nauwelijks een gevaar. En, opmerkelijk genoeg, het terrorisme - goedkoopste van alle strijdmiddelen - wordt juist niet toegepast door de allerarmste mogendheden, maar door de iets beter gesitueerde; inzet van de strijd is ook nooit de verbetering van het lot der allerarmsten, maar politieke zelfbeschikking voor de voorhoede van een volk, volksdeel of stam. En dat is niet hetzelfde.

Maar: regeringen, ook van heel arme landen, hebben soms iets te bieden; zij kunnen grondgebied uitlenen voor militaire bases als hun plek op de aardbol te pas komt in de strategische kraam van de ene of de andere grote mogendheid; ze kunnen hun stem in internationale organisaties verkopen aan de hoogste bieder of de machtigste schutspatroon; ze kunnen grondstoffen laten afgraven, opzuigen of wegplukken tegen de geldende prijs en als ze het heel erg getroffen hebben worden hun gezonde armen tegen het gaande loon te werk gesteld in de vestigingen van buitenlandse bedrijven. Dan hebben dus de rijke mogendheden enig belang bij het voortbestaan van zo'n inschikkelijk regiem. Dat belang wordt verzilverd met ontwikkelingshulp: Charitas op wereldschaal en de Verenigde Naties als charitatief entrepreneur in internationale zaken.

Ook de dreiging en de verleiding die van de arme landen uitgaan voor de rijke in de wereld kan exact gewaardeerd worden: op het totaal bedrag van ontwikkelingshulp, bilateraal en multilateraal, dat van de witte welvaartswereld aan de donkere armoewereld overgedragen wordt. Het telt bij lange na niet op tot een wereldverzorgingsstaat.

Met het einde van de Koude Oorlog verliezen de niet-gebonden landen aan kansen om de rivaliserende grote mogendheden tegen elkaar uit te spelen en tegen elkaar op te laten bieden. Ze zijn zelfs als vazallen wat minder nodig voor de supermachten.

Zo op het eerste gezicht hebben de rijke landen - afzonderlijk en collectief - niet genoeg belang bij de arme landen om bijzondere voorzieningen te treffen voor de hongerlijders in de wereld. De arme landen zijn weliswaar in hoge mate aangewezen op de rijke, maar omgekeerd is er van afhankelijkheid nauwelijks sprake. Zo bezien, als een aangelegenheid tussen rijke en arme landen, tussen de welvaartswereld en de armoewereld lijkt de afhankelijkheid zo eenzijdig, de machtsongelijkheid dusdanig, dat niet veel anders rest dan liefdadigheid en dat is altijd het goedkoopste sentiment.

Maar op het tweede gezicht is er meer aan de hand. De verhoudingen kunnen ook bezien worden in een iets andere samenhang, uit een iets ander perspectief: dat van de mondiale interdependentie. Er voltrekken zich processen die naar hun aard wereldwijd zijn en de gehele mensheid betreffen. Twee trefwoorden zijn hier het meest relevant: Milieubederf en migratie. De ontwikkelingen die zich daarin voordoen brengen mondiale en wederkerige afhankelijkheden met zich mee, verhoudingen waarin volkeren over de gehele wereld op elkaar aangewezen zijn, en waarin dus ook de machtsverhoudingen wat meer symmetrisch kunnen worden.

De verstoring van ecologische en atmosferische evenwichten biedt het meest sprekende voorbeeld van een wereldwijde interdependentie. Luchtverontreiniging in de ene regio brengt in een heel ander gebied verzuring teweeg, een toename van de kooldioxyde in de lucht op het ene continent leidt tot atmosferische verwarming op het andere, ongeacht of het komt door platbranden van regenwouden en savannes of door uitstoot van industriële rookgassen: de gehele aardbol wordt er warmer van en de waterspiegel stijgt langs alle kusten, in Brazilië en Bangla Desh en aan de stranden van de Noordzee.

Dat proces bevindt zich in de kritieke overgangsfase waarin de specifieke dilemma's van de collectieve actie zich ook het meest dramatisch aandienen: enerzijds begint het besef van deze wereldwijde milieuverstoring alom door te dringen, in haast alle landen en bij talloze mensen - een algemeen bewustzijn van onderlinge, wereldomvattende interdependentie; anderzijds bestaat er nog geen centrale, coördinerende instantie die de betrokken landen met drang en dwang tot samenwerking kan bewegen, tot collectieve actie dus voor het collectieve goed van behoud van het aards milieu. Of nog anders gezegd, er is wel een mondiaal belang, maar er is geen mondiale collectiviteit die dat belang kan realiseren. Zover is het collectiviseringsproces op aarde nog niet voortgeschreden. In een dergelijke overgangsfase - wanneer al wel het besef bestaat van onderlinge interdependentie, maar nog geen sprake is van een effectieve centrale, coördinerende instantie - doen zich de dilemma's van collectieve actie ten scherpste voor. En in de huidige fase van de natuurlijke historie der mensheid doen zich de dilemma's voor op wereldschaal.

Die overgangsfase biedt bijzondere kansen aan een zwakke partij waarvan toch de medewerking van belang is. Zo'n kleine maar gewichtige partner verwerft een grote hinderkracht. Het wereldwijd milieubehoud schept voor sommige arme landen nieuwe kosten, maar blijkbaar ook nieuwe kansen. Veel van die landen hebben immers maar weinig militaire, bureaucratische en industriële installaties onder hun beheer, maar des te uitgestrekter, kwetsbaarder en kostbaarder is het natuurlijk erfgoed dat zij bestieren. In de woorden van Soedjatmoko: 'Daarnaast weten we natuurlijk allemaal hoe de armoede een van de grootste vervuilers in de wereld is, die honderden miljoenen armen ertoe drijft voor hun eigen energiebehoeften mee te doen aan de vernieling van de tropische regenbossen [5].'
De arme landen kunnen proberen om mee te werken aan het wereldnatuurbehoud en zij kunnen ook besluiten om de voordelen van exploitatie op korte termijn te zoeken: na hen de zondvloed. In die keuzemogelijkheid ligt hun kans, hun hinderkracht. Als hun medewerking inderdaad van doorslaggevend belang is, dan kunnen zij de machtskansen die dat hun biedt uitbuiten, hun prijs daarvoor bedingen bij rijkere mogendheden die het ervoor over hebben.

Zo nuchter en materialistisch bezien hebben arme en machteloze landen het grootst belang bij doortastende en krachtige internationale organisaties voor behoud van het wereldmilieu; en vervolgens hebben zij er alle belang bij om niet zonder meer met die instanties mee te werken, maar daar een vergoeding voor te verlangen die minstens hun kosten dekt en overeenkomt met hun hinderkracht. Zo is het heel wel mogelijk dat per slot van rekening het machtssaldo van de arme landen ten opzichte van de rijke toeneemt als zij inderdaad van grote betekenis blijken bij de bescherming van het aards milieu. Die machtswinst is een voorwaarde voor een meer gelijke verdeling van de welvaart in de wereld. En dat zou dan een rechtstreeks gevolg zijn van een toegenomen - ecologische - interdependentie,

Er is nog een tweede ontwikkeling gaande waarin de interdependentie tussen landen over de hele wereld wordt versterkt: de migratie. Sinds de eerste mensen heen gingen en zich vermenigvuldigden zijn volksverhuizingen deel geweest van het algemeen menselijk patroon. Zo zijn de continenten bevolkt en herbevolkt, ook Europa, ook Nederland, en die verhuizingen zijn nooit opgehouden. Maar met de vorming van staten werden de territoria scherper afgegrensd en verrezen obstakels voor de landverhuizers. [Wij weten nu dat de meest geperfectioneerde grens die de mensheid ooit gekend heeft een druk van vijftien miljoen mensen, oftewel tien mens per meter, achtentwintig jaar heeft kunnen weerstaan alvorens te bezwijken.]

In de afgelopen eeuwen hebben Europese emigranten volksplantingen gesticht in Amerika en Australië, en Azië en Afrika gekoloniseerd. Al doende roeiden zij her en der de inheemse bevolking uit en plantten hele volkeren over van Afrika naar Amerika.

In de laatste decennia is een beweging in tegengestelde richting op gang gekomen, uit de voormalige koloniën naar Europa, uit Azië en Latijns Amerika naar Noord-Amerika. Maar in deze eeuw is voor die migratie permissie vereist en die wordt alleen gequoteerd verstrekt. Niet dat het veel helpt: Latijns Amerikanen trekken bij miljoenen illegaal over de Mexicaans-Amerikaanse grens. Tot nog toe waren de grenzen van de afzonderlijke Europese staten iets beter te bewaken, maar bleken toch ook al doordringbaar. In een verenigd Europa zal het veel moeilijker zijn alle luchthavens, treinstations en toegangswegen af te sluiten voor vreemde elementen. De westerse welvaartswereld wordt toegankelijker.

Tegelijkertijd raken overal ter wereld de mensen beter op de hoogte van de westerse levenswijze en worden ze ook nog eens dag aan dag bestraald met de commerciële idealisering van dat westers bestaan op radio en televisie. Beter dan ooit tevoren weten ze nu wat ze missen. En zelfs voor arme mensen is de wereld beter bereisbaar geworden dan voorheen door de verbreiding van het massaal luchttransport [6].

Na de Tweede Wereldoorlog bleken de koloniale mogendheden te zeer verzwakt om hun overzeese bezittingen nog met militair geweld te behouden. Diezelfde oorlog had ook de ideologische grondslagen van het kolonialisme aangetast: in het nieuwe zelfbewustzijn van de gekoloniseerde volkeren paste het koloniale ethos niet. Om toch het imperium bijeen te houden werd de gekoloniseerde volkeren een burgerrecht toegekend dat ontstaan was in een nationaal verband en daaraan zijn betekenis ontleende. Men had erop gerekend dat er altijd nog een oceaan lag tussen kolonie en moederland. Weinigen beseften in de vroege jaren vijftig dat de nieuwe rijksgenoten tien, twintig jaar later na een korte overtocht die formele rechten zouden komen laten gelden in het moederland zelf, dat ze toegang zouden eisen tot de natie. Maar dat gebeurde. En in de tussentijd was dat moederland omgebouwd tot een verzorgingsstaat.

Daarmee is het burgerschap van die staten ook een veel kostbaarder en begeerlijker goed geworden: wie zich daar eenmaal gevestigd weet, is ook verzekerd van een minimale toelage voor de rest van zijn bestaan, van medische zorg, van onderwijs, die is, kortom, sociaal verzekerd. En dat verklaart weer waarom in de verste hoeken van de wereld mensen smachten naar zo'n burgerschap, dat voor eens en vooral het bestaan veilig stelt. En het verklaart meteen ook de tegenzin van de inwoners van die verzorgingsstaten om vreemdelingen toe te laten: ze halen zich wat aan als ze die nieuwkomers voor het leven een geheel verzorgd verblijf gunnen. Dat is de paradox: Juist omdat het burgerschap van verzorgingsstaten met zulke gulle bestaanswaarborgen is omkleed, zijn die staten er zo gierig mee geworden. De 'grenzen aan de verzorgingssstaat', dat zijn allereerst de staatsgrenzen. De gevestigden zijn binnen, de buitenstaanders blijven erbuiten. Wie de allerarmsten in de armoelanden echt zou willen helpen moet hun geen geld sturen, maar een Nederlands paspoort. Daarover gaat het gedoe met het fraudebestendig paspoort: want het Nederlands paspoort is hongerbestendig.

De uittocht uit de vroegere koloniën nadert langzamerhand zijn einde, maar nu melden zich uit alle landen aan de periferie van de wereldeconomie de immigranten voor toelating tot de welvaartscentra. En daarmee neemt de druk op de rijke landen toe.

De meest radicale oplossing zou zijn om alle aardbewoners volledige vrijheid van vestiging te gunnen waar ook ter wereld. Na een periode van gigantische opschudding en onttakeling zou op aarde een min of meer gelijke verdeling van inkomens voor overeenkomstige arbeid resulteren. Die uitweg verdraagt zich in principe heel goed met het kapitalistisch beginsel van vrij verkeer voor kapitaal, goederen en arbeid. Maar de voordelen die de arbeiders in het westen hebben weten te verwerven zouden daarmee eens en vooral teniet gedaan zijn.

Het meest waarschijnlijk is dat landverhuizers niet meer zoals vroeger éénmaal in hun leven de grote overtocht maken, maar dat tussen rijke en arme landen een pendelverkeer ontstaat, zoals dat vroeger voorkwam tussen stad, dorp en platteland. Seizoensarbeiders gaan en komen, jonge vrouwen werken een tijdlang in gezinnen of tehuizen, studenten vestigen zich een paar jaar in westerse universiteitssteden en keren naar hun land terug, handelaars, artiesten, ambachtslieden beproeven eens een tijdje hun geluk in de wereldsteden, adolescenten trekken van stad naar stad en van het ene baantje naar de andere klus, blijven hangen of gaan weer naar huis. Westerse toeristen gaan met vakantie naar de arme landen, gepensioneerden kunnen zich daar een eigen huis en een huishoudster permitteren. Al die migranten weven een web van betrekkingen tussen de rijke en de arme wereld. Maar uit de arme landen komen ook mensen die zich hier niet kunnen redden en die niet teruggaan. Die nemen toe in tal en last. De pressie op de westerse verzorgingsstelsels stijgt. Misschien krijgen de rijke landen er dan langzamerhand belang bij om in de arme landen zelf voorzieningen te treffen die daar een minimumbestaan kunnen waarborgen. Dat zou dan het allereerste begin kunnen zijn van een supranationaal verzorgingsstelsel.

In de verhouding tussen West- en Oost-Europese landen doet zich de dreiging van massale migratie nu opeens voor, de verhuizing uit de arme landen overzee naar de economische wereldcentra komt trager op gang. De ecologische verstoringen laten zich voorspellen, maar zullen pas op termijn van jaren blijken. Dat alles leidt tot grotere interdependentie op wereldschaal.

De machtsverhoudingen zullen niet gauw radicaal verschuiven ten gunste van de armen; de rijken hebben van hen nog te weinig te duchten en te weinig te halen om mee te werken aan een meer gelijke verdeling van de welvaart in de wereld. Maar toch verschuiven de verhoudingen. De onderlinge afhankelijkheid neemt nog toe en op den duur kan daarvan een dwang uitgaan tot grotere gelijkheid. Dat is een kleine, schrale troost. En dat sluit regelrecht aan bij de slotzin van Zorg en de staat, die de verzwegen beginzin was voor dit betoog: 'Ook al herhaalt zich nu op wereldschaal de dynamiek van interdependentie tussen rijk en arm en doen zich onder de gevestigde mogendheden opnieuw de dilemma's van collectieve actie voor, het is geen historische noodzaak dat het collectiviseringsproces zich ook op mondiaal niveau zal doorzetten.' Maar de mogelijkheid bestaat [7].

Tweede Dr. J. M. den Uyl lezing, 7 december 1989, verschenen als brochure en in bekorte versie in Vrij Nederland, 16 december 1989.

Ook verschenen in De smalle marges. Stichting Den Uyl lezing: Vijf Den Uyl-lezingen. Nijgh & Van Ditmar, 1993.

Ook verschenen in: Perron Nederland, Meulenhoff, 1991.

Noten

1. Herdrukt in J. M. den Uyl, Inzicht en uitzicht; Opstellen over economie en politiek. [Met een inleiding van M. van Rossem], Amsterdam: Bert Bakker/Wiardi Beckman Stichting, 1988, pp. 192-6, p. 196.

2. Herdrukt in J. M. den Uyl, De toekomst onder ogen; Beschouwingen over socialisme, economie en economische politiek. Amsterdam: Bert Bakker, 1986, pp. 113-121, p. 121.

3. In een vraaggesprek met Pieter Broertjes, 'De vanzelfsprekendheden overboord', herdrukt in Getto's in Holland; Visies op armoede en werkloosheid. Amsterdam: Van Gennep, 1989, pp. 46-53, p. 49.

4. Amsterdam: Bert Bakker, 1989, vooral hoofdstuk 2.

5. Dr. Soedjatmoko, Toekomst der vrijheid. Eerste Den Uyl lezing, 14 december 1988, Amsterdam, p. 13.

6. Over de opkomst van een 'international refugee regime' binnen wereldwijde afhankelijkheidsverhoudingen, zie Ari Zolberg e.a., Escape from violence; Conflict and the refugee crisis in the developing world. Oxford/New York: Oxford U.P., 1989.

7. Als tweede Den Uyl lezing werd de tekst afgesloten met een 'peroratie ter herinnering aan Joop den Uyl':

Ik wil hier afzien van een persoonlijk gedenkwoord voor Joop den Uyl. Daarvoor heb ik hem niet goed genoeg gekend. Onze paden hebben maar een enkele keer gekruist, maar desondanks is hij in de kantlijn van mijn leven heel aanwezig geweest. Twee kanten: Den Uyl bewogen en Den Uyl onverstoorbaar.
Op een middag dat ik mijn zolder aan het vertimmeren was klonk opeens zijn stem uit de radio, half verstikt van woede over de laatste moorden van het Franco-bewind en ik begreep dat het ook mijn woede was die Den Uyl daar uitbrieste.
Jaren later was ik op een avond uitgenodigd om te debatteren met een Amerikaanse laureaat in de economie. De avond was belegd in een deluxe hotel en werd betaald door een grote oliefirma. De nobelprijswinnaar legde ons uit dat een regering nooit, ja nooit schulden mocht maken. Hij reisde langs het banketcircuit en had eigenlijk meer gerekend op het nagerecht dan op serieuze tegenspraak. Uiteraard mag en moet een regering schulden maken als daarmee de levenskansen en de produktie-capaciteit van latere generaties worden verbeterd. Ik won op punten. Maar de avond was voor Den Uyl, die de snelle pakken en de verzorgde coiffures van de nieuwe generatie economen niet zo had opgemerkt en die voor de vuist weg en in een geheel eigen Engels een doodgemoedereerd pleidooi hield voor de verzorgingsstaat, want hij had maling aan het menu.